Association des greffiers en chef des T.I. & tribunaux de police

Le constat de la nécessité d’une réforme de la carte judiciaire est désormais unanimement partagé et l’association des greffiers en chef des  tribunaux d’instance (AGECTI ) ne souhaite naturellement pas rester muette sur ce projet de réforme décisif.

La Justice est en effet un service public qui doit savoir s’adapter aux évolutions démographiques et sociales de ses usagers. Elle demeure néanmoins un service public particulier par l’indépendance qu’elle doit préserver et par l’organisation qui ne peut être le reflet pur et simple de celle des autres structures administratives déconcentrées.

Il ne saurait donc être question de se satisfaire des insuffisances actuelles du système en refusant tout changement. L’inertie de toute institution conduit d’ailleurs souvent à la sclérose: les exemples historiques sont nombreux.

Toutefois, on peut vivement regretter que, près de deux ans après l’entrée officielle dans toutes les Cours de France de la LOLF, les gestionnaires, qu’il s’agisse du directeur de programme ou des chefs de BOP n’aient pas pu ou voulu mettre en oeuvre les souplesses de gestion des crédits qui leur étaient confiés, l’enveloppe des crédits de personnel étant dorénavant déconcentrée au niveau des cours d’appel.

Sauf exceptions locales, il n’y aurait donc pas eu de véritable politique de redéploiement  des personnels à l’intérieur des services judiciaires ou des cours d’appel. Il est vrai que 2007 est la deuxième année de mise en oeuvre de la LOLF et que la gestion de la grande pénurie ne favorise ni ne permet l’audace.

Concernant la philosophie de la réforme envisagée, on pourrait aussi  objecter qu’il aurait été assez logique de doter les cours d’appel sinistrées (Paris, Versailles, Douai, Aix-en-Provence...) de moyens humains supplémentaires plutôt que de fonder des espoirs ( très souvent surestimés et calculés de façon abstraite voire purement mathématique) de gains de “productivité” basés sur leur mutualisation et sur le développement accru des nouvelles technologies de communication.

Il faut rappeler que si la France est un des pays où le nombre de fonctionnaires par habitant ( les trois fonctions publiques comprises : étatique, territoriale et hospitalière) est l’un  des plus élevés de l ’OCDE, ce résultat doit  être d’abord mis en parallèle avec la qualité du service public rendu à l’usager et avec la performance des agents qui y travaillent et ensuite affiné, pour la fonction publique d’Etat, par ministère.

Il apparaît alors que le Ministère de la Justice français occupe, selon le dernier rapport de  la C.E.P.E.J (Commission Européenne pour l’Efficacité de la Justice ) actualisé en octobre 2006, la38^ème ou la 39^èmeposition (quasi ex-aequo avec l’Albanie, la Géorgie et la Turquie sur les 45 pays européens du Conseil de l’Europe faisant partie du recensement ) selon le taux de personnels non juges pour 100 000 habitants. Le résultat est un peu moins défavorable mais tout aussi décevant avec le budget alloué au système judiciaire en pourcentage du produit intérieur brut par habitant (29^ème rang) ou avec le taux de magistrats pour 100 000 habitants (33^èmerang).

Même si comparaison n’est pas raison au vu notamment des disparités des systèmes judiciaires de chaque pays, ce dernier constat n’est pas à la hauteur de l’un des pays fondateurs de l’Union Européenne et d’un des pays démocratiques emblématiques, cité souvent en exemple.

Par ailleurs, l’impact considérable des nouveaux textes normatifs, législatifs ou réglementaires, ou de leur modification a rarement été pris en compte. Combien de réformes ont été adoptées sans qu’aucune étude d’impact n’ait été menée quant à la nécessité de personnels éventuellement supplémentaires ou quant à l’adaptation des outils informatiques disponibles. La liste serait très longue et une énumération fastidieuse.

Or , réformer la carte judiciaire n’interrompra pas ni le volume et l’intensité du travail législatif ou réglementaire, ni la complexification croissante des textes adoptés, reflets d’une société faisant appel à des normes de plus en plus techniques et basés sur un monde aux enjeux  délicats et souvent contradictoires.

La spécialisation ne serait qu’une réponse partielle qui ne permettra pas de pallier les manques de personnels comme cela avait été déploré lors de la création de la juridiction de proximité (loi du 9 septembre 2002) ainsi que de la procédure de rétablissement personnel applicable dans la plupart des tribunaux d’instance.

L’AGECTI n’envisage donc pas favorablement la création d’un tribunal de première instance regroupant les tribunaux de grande instance et les juridictions d’instance  en une seule et unique entité ; tant dans l’intérêt de  la justice de proximité et des justiciables, que pour des raisons de moyens humains et matériels. Elle y est même farouchement opposée.

Cependant, l’évolution sociologique, démographique et juridique ainsi que la nécessité de renforcer la qualité de la justice et d’en faciliter son accès commandent à la fois une refonte de la carte judiciaire sur la base de critères pertinents et une redéfinition de certaines compétences des tribunaux d’instance.

I - le rejet de la création d’un tribunal de première instance par l’AGECTI

Ce rejet s’explique d’une part par la nécessité de renforcer la qualité de la justice de proximité dans l’intérêt des justiciables et d’autre part par le souci d’éviter la précarisation de la situation des fonctionnaires et des moyens matériels des juridictions.

A) le renforcement de la qualité de la justice de proximité dans l’intérêt des justiciables

Le tribunal d’instance est la juridiction la plus accessible en termes de coût et d’écoute pour le justiciable.

En effet, dans certains ressorts, il existe une forte concentration de structures économiques, sociales et médicales qui génèrent une activité juridique importante pour les juridictions d’instance. La délocalisation de ces tribunaux d’instance aurait donc des répercussions néfastes sur l’activité économique et sociale des communes concernées et également sur la population de certaines communes qui présentent des difficultés économiques et sociales importantes.

Or, le tribunal d’instance répond souvent à ces difficultés diverses et variées ( le nombre de prises en charge des majeurs sous tutelle ou bien des personnes surrendettées en sont l’illustration).

Le tribunal d’instance est en outre la juridiction qui rend une justice de qualité et dans les meilleurs délais.

En effet, les annulations des jugements ainsi que le nombre d’incidents, deux indicateurs de performance prévus par la LOLF, sont particulièrement faibles dans les juridictions d’instance.

Enfin, la proximité géographique, la procédure orale et l’absence de représentation obligatoire sont les trois conditions essentielles à la présence du justiciable et au débat contradictoire, gage d’une recherche de résolution des conflits, expliquée, apaisée, dans des contentieux,  souvent de désespérance sociale, baux d’habitation, crédit à la consommation, saisie des rémunérations, surendettement, petits litiges de la vie quotidienne.

Ce sont les raisons pour lesquelles les juridictions d’instance doivent être pérennes et renforcées dans leur fonctionnement qui serait menacé par la création d’un tribunal de première instance,  risquant également de fragiliser gravement le statut des fonctionnaires et d’amoindrir les moyens matériels qui sont à leur disposition.

B ) le refus de la précarisation du statut des fonctionnaires et des moyens matériels des juridictions d’instance.

L’absorption des tribunaux d’instance par les tribunaux de grande instance conduirait inéluctablement à la précarisation du statut des fonctionnaires qui ne bénéficieraient plus de la garantie d’être muté après l’avis d’une commission administrative paritaire comme le prévoient les articles 60 et 62 de la loi du 11 janvier 1984 ou de l’attribution d’une nouvelle bonification indiciaire (NBI) instituée, suite au protocole d’accord conclu le 9 février 1990 (sur la rénovation de la grille des classifications et des rémunérations des trois fonctions publiques, par la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 modifiée) et attachée à certains emplois impliquant l’exercice d’une responsabilité ou la mise en oeuvre d’une technicité particulière. Nous pensons évidemment aux directeurs de greffe des tribunaux d’instance s’ils sont supprimés (maintien de l’article 10 du décret 815-00 du 25/08/2000 relatif à l’ARTT) mais aussi aux fonctionnaires des juridictions et des placés.

Les directeurs de greffe des tribunaux d’instance (devenus alors de simples services de proximité) devraient alors subir des décisions défavorables de redéploiement de personnel prises par les chefs de juridiction.

De même, le regroupement des tribunaux d’instance et des tribunaux de grande instance n’est pas souhaitable d’un point de vue budgétairepuisque les juridictions d’instance sont très généralement hébergées gratuitement par les municipalités.

Elles le demeureront tant que les tribunaux d’instance existeront. En effet, en application de l’article 87 de la loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, l’Etat prend en charge l'ensemble des dépenses de personnel, de matériel, de loyer et d'équipement du service public de la justice. Or, les biens affectés au service public de la justice qui sont la propriété d'une collectivité territoriale ou pris par elle à bail sont mis à la disposition de l'Etat dans les conditions prévues aux articles 19 à 23 de la présente loi. Ainsi, à Paris, une délibération du conseil municipal de Paris des 23 et 24 octobre 2000 a rappelé les conditions d’hébergement des tribunaux d’instance au profit de l’Etat si bien que les tribunaux d’instance parisiens ne paient aucun loyer, ce qui représente une source non négligeable d’économie que la recherche de nouveaux locaux ne permettrait évidemment pas. Ce serait même la source de coûts importants au vu de la tension actuelle du marché immobilier francilien.

Ces multiples raisons expliquent notre désapprobation concernant la création d’un tribunal de première instance mais ont permis de développer une réflexion concernant la refonte de la carte judiciaire.

II - Les propositions de l’ AGECTI sur la refonte de la carte judiciaire

Si le principe de la réforme de la carte judiciaire n’est pas discuté, les modalités de cette réforme doivent être reconsidérées. Quant aux compétences respectives des différentes entités, elles doivent faire l’objet d’une rationalisation.

A ) les nouvelles modalités de la réforme de la carte judiciaire :

Tout d’abord, si la réforme de la carte judiciaire doit conduire à la suppression de certaines juridictions d’instance, un seuil d’activité doit être défini en fonction du volume de l’activité réelle des tribunaux d’instance. Ce seuil ne doit pas seulement comprendre l’activité civile mais également le nombre de dossiers de tutelle, de saisies sur rémunération et tous les actes du greffe dont les demandes de PACS (niveaux des affaires nouvelles d’Outilgref lissés sur plusieurs années).

Ensuite, pour des raisons d’efficacité et de compréhension des justiciables, la création d’un tribunal de police par département nous apparaît répondre à des objectifs de rationalisation, de mutualisation des moyens et d’efficacité en terme de politique pénale notamment avec le ministère de l’intérieur et également un recentrage des juges de proximité  sur leur activité pénale.

Enfin, la mise en place de cette réforme ne peut se faire sans une réflexion et une rationalisation des compétences respectives des entités judiciaires.

B ) la rationalisation des compétences :

Les certificats de nationalité française doivent rester une compétence des greffiers en chefs des tribunaux d’instance pour des raisons de proximité et de compétence pour le justiciable. Une décision du Conseil Constitutionnel y voit de surcroît une garantie pour l’usager.

La création d’un service central départemental de la nationalité n’est donc pas souhaitable en terme d’accessibilité pour le justiciable. La situation parisienne pourrait constituer une exception au vu de la densité des moyens de transport.

La fraude représente encore dans la majorité des tribunaux un pourcentage assez faible des dossiers traités . Un nouveau logiciel baptisé JUSTINAT qui permet de consulter la base NATI de l’ensemble des tribunaux d’instance de France et de savoir si le requérant demande la délivrance d’un certificat ailleurs est en cours d’expérimentation au tribunal d’instance de Villejuif . Il devrait être généralisé en fin d’année.

Par ailleurs, un service central de la nationalité correspondrait souvent à une entité disproportionnée qui desservirait la politique de proximité à plusieurs niveaux : délais d’attente prolongés à l’accueil, délais de traitement plus longs, caractère anonyme de la démarche voie confidentialité moins assurée parfois au vu des conditions d’accueil...

D’autres transferts permettraient une amélioration notable du  fonctionnement des juridictions et une meilleure lisibilité de la répartition des compétences pour le justiciable.

Ainsi, le fonctionnement des tribunaux d’instance pourrait  être optimisé  en transférant certaines compétences qui ne relèvent pas de la proximité. Par exemple :

- les pactes civils de solidarité vers des structures autres que des juridictions.

- les procurations car les tribunaux n’effectuent plus aucun contrôle en la matière, l’attestation sur l’honneur étant devenue la pièce maîtresse (cf le projet avorté de 2003).

Par ailleurs, les déclarations de nationalité française pourraient relever de la compétence des greffiers en chef ce qui permettraient aux juges d’instance de se recentrer sur leurs propres activités juridictionnelles , gage d’une bonne administration de la justice et d’une juste utilisation des ressources humaines. Même possibilité avec une réunification du contentieux civil au tribunal d’instance et un recentrage sur l’activité pénale des juridictions de proximité.

CONCLUSION :

Ainsi, l’AGECTI n’envisage-t-elle pas une réforme de la carte judiciaire sans la mise en place de moyens financiers et humains supplémentaires et notamment sans une sérieuse étude d’impact des différentes solutions préconisées.

En effet, si la refonte de la carte judiciaire participe de la modernisation de la fonction publique de l’Etat, elle n’exclut pas les autres formes de modernisation en particulier celle des méthodes de travail ( les nouvelles technologies de communication, la dématérialisation ou la visio-conférence par exemple ) ni même le développement des politiques de la formation continue (les contentieux étant de plus en plus spécialisés).

Il semble enfin qu’au vu des exemples étrangers, une grande circonspection devrait s’imposer avant toute réforme majeure.

Les bilans européens concernant les réformes de la carte judiciaire restent mitigés et contrastés : seuls l’Italie et les Pays-Bas ont entrepris une réforme réelle de leur carte judiciaire et peu de juridictions ont été supprimées dans les faits malgré les fusions réalisées.

Conduire une réforme de cette nature doit donc se faire dans le temps et non dans la précipitation.

L’AGECTI propose un changement mesuré dans la concertation qui préserve l’autonomie des tribunaux d’instance, juridictions qui ne connaissent pas les dysfonctionnements majeurs des tribunaux de grande instance et qui rendent leurs décisions dans les délais plus raisonnables que ceux imposés par l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Une mise en oeuvre rapide et brutale ne serait pas un gage d’efficacité et ni de  performance et encore moins de paix sociale.